王莽掌权后，为了缓和尖锐的阶级矛盾，颁发诏令，进行改制。其中包括：①根据《周礼》的井田制度，实行“王田”、“私属”制。规定：更名天下田为“王田”，私人不得买卖；男丁八口以下之家占田超过一井(九百亩)者，分余田与宗族邻里乡党；原无田者，按制度受田，即一夫一妇受田百亩；奴婢称为“私属”，不得买卖。
②实行五均、赊贷和六莞(音同“管”)制度。五均是在长安及全国五大城市洛阳、邯郸、临淄、宛、成都设立五均官。五均官的任务是管理市场的物价，收工商业税。各地五均官在每一季度的中月，规定出各种货物的标准价格，称作“市平”。物价高于“市平”，则把库存物资平价出售；价格低于“市平”，则任其自售。
赊贷是由政府办理贷款。规定贫民遇有丧葬、祭祀或欲经营工商业而无资金的，可向钱府丞贷款。祭祀贷款限十天归还，丧事贷款限三个月归还，不收利息；工商贷款每年要交十分之一的利息。
五均赊贷，加上政府经营的盐、铁、酒、铸钱和收山泽税，合称为“六莞”。
③改革币制。④统一度量衡。⑤数次改易地名、官名。⑥要求他族邻国改名，同时对外作战。
这些改制，触及了大地主、大商人的利益。如“王田”制施行后，地主官僚因“买卖田宅”，获罪者不可胜数，这样，原来拥护王莽的人，也转而反对改制。
其次，制度本身就有弊病，如改革币制，用小钱换大钱，违反经济规律，给社会经济造成很大的混乱，“每一易钱，民用破业”，“富者不得自保，贫者无以自存”，“农商失业，食货俱废”，给劳动人民也带来了巨大的灾难。加之吏治腐败，贪官污吏借机鱼肉人民。结果是社会经济日益恶化，阶级矛盾更加尖锐。
频繁的战争，沉重的赋役征发，残酷的刑法，使得百姓“力作所得，不足以给贡税。最终起义遍地。
天凤四年(17年)，荆州一带发生饥荒，新市(湖北京山)人王匡、王凤兄弟，深得饥民爱戴，被推为领袖，聚众数百人起义。他们劫富济贫，除霸安民，深受群众拥护，数日之间便发展到七八千人。他们的根据地在绿林山(湖北大洪山)中，故称为“绿林军”。不久，起义军分化成下江、新市、平林三支军队，势力扩大到江汉流域。
天凤五年(18年)，琅琊(山东诸城)人樊崇率领一百多人，在莒县(山东莒县)起义。他们以泰山为根据地，转战黄河南北，发展到数万人。作风淳朴，纪律严明。他们没有文书、旌旗、部曲、号令，以言语相约束，共同遵守“杀人者死，伤人者偿创”的纪律。为了同官军相区别，樊崇的军队每人都用赤色涂眉，因此这支起义军被称为“赤眉军”。这就是著名的“绿林赤眉起义”，后世许多评话武侠小说里，侠盗、山贼便以“绿林好汉”美称。
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